应国际土地复垦家联合会和中美加文化科技协会的邀请，由中国土地学会土地整理与复垦分会副主任委员张卫东率中国土地复垦考察团于2002年7月12日至26日对美国进行了为期14天的工作访问。此次中国土地复垦考察团访问美国的目的，主要是考察美国土地复垦现状，政策法规、组织结构、经费来源及技术手段。中国土地复垦考察团先后访问了美国7个州，10个城市。在华盛顿，考察团访问了美国露天采矿复垦田、执法办公室美国环境保护署等与土地复垦相关的业务管理机构，并进行了专题交流；在洛杉矶实地考察了城市土地填埋与复垦工程，在费城参观了城市污染土地整理复垦工程；在加利弗尼亚州访问了罗斯维尔市，由市长陪同参观了该市土地利用规划、城市小区设计及人工制造湿地工程。通过介绍、座谈、实地参观考察，对美国土地复垦运行和保障机制、土地复垦的发展趋势有了比较深刻的认识。

一、 美国土地复垦的起源与发展

美国土地复垦起源于民众对露天采矿所引起的生态和人居环境破坏的关注。在美国的露天采矿业发展初期，由于其规模和范围比较小，以及公共环境保护意识相对薄弱，尽管其周围环境带来比较大的负面影响，但公众舆论对采矿区的土地复垦没有形成大的压力，当时即使个别矿区的矿业主处于自身利益的考虑（主要是土地增值），对采矿土地进行复垦，尚属矿业主的自发复垦行为，如1918年印地安纳州的矿业主开始在采空区复垦植树，恢复和改善采矿区的生态环境，但由于始开现代美国土地复垦事业之先河，为后续的土地复垦发展提供了经验，其意义是十分巨大的。

随着美国露天采矿业发展，采矿业对土地和生态环境的破坏也日益加剧，同时对美国公众一些私人利益以及社会的公共环境带来了较大的危害，美国一些州的民众和民间团体开始对露天采矿的土地和生态环境问题关注，强烈呼吁制止露天开采，并要求恢复破坏了的土地和生态环境。美国公众和民间团体改善采矿区生态和人居环境的要求，迫使一些州政府和立法机构不得不考虑制订相关的政策和法律，限制矿业主采矿对公共环境的破坏行为，促使矿业主恢复对业已破坏的土地生态和环境，并成立地方专业机构负责监管和实施。1939年西弗吉尼亚州首先颁布了第一个管理采矿的法律——复垦法（Land Reclaim Law），州矿业主管部门被指定为实施这部法律的唯一管理机构。此后，美国的印地安纳州，伊利诺斯州，宾夕法尼亚州，俄亥俄州，肯塔基州相继颁布有关采矿的土地复垦法律。到1975年美国已有38个州制定了有关土地复垦法规，其余几个州也根据本州特点制定了土地复垦管理条例。美国各州有关露天采矿区土地复垦法律或管理条例的颁布和实施，对所在州的土地复垦起了很大促进作用，采矿破坏的土地受到控制，采矿区的土地生态环境得以较大的改善，同时也为美国联邦政府制订相关法律提供了实践基础。

从总体上来讲，尽管各州相继制订的有关采矿土地管理和复垦的法律和条例，但各州基本上根据各州的特点所制订，许多条文和规定与美国的国家利益相违背，急需制定适合全美矿业开采管理与复垦的法规，统一规范全美矿业土地管理和土地复垦工作。尽管早在1941年就有人建议制定美国统一的采矿土地管理和复垦法规，但由于联邦政府各有关部门对此意见不一，相对迟缓了该法规的出台。1970年第一届世界环境保护大会在美国召开，引起了美国公众和民间团体对环境保护问题的广泛关注，露天采矿业土地管理与复垦问题成为环境保护的焦点之一，迫使美国联邦政府和国会开始考虑制订美国统一的采矿土地管理和复垦法规，在众多群众团体呼吁和国会努力下，于1977年8月3日国会通过并颁布第一部全国性的土地复垦法规——《露天采矿管理与土地复垦法》（简称《复垦法》），使美国露天采矿管理和土地复垦走上正规的法制轨道，与此同时，美国联邦政府设立专门管理机构，协调全美的土地复垦工作。

二、美国土地复垦的目标与基本要求

（一）美国土地复垦的基本目标

由于美国的土地复垦起始于露天采矿区的复垦，其目标主要是改善矿区破坏的生态环境，对于破坏土地复垦后是否作为农用土地并不做具体要求，而是在区划法的框架下，决定其复垦后的用途，其原因有两个方面，一是，矿区原土地并不适宜于用作农用地，特别是耕地，即使复垦后的土地能够勉强作为农用地生产农产品，但由于矿区的土地产权尚属于矿业主，其土地经营行为主要在矿业经营范畴，作为政府只从法律角度，要求其恢复矿区生态环境，包括恢复破坏前的地形地貌和自然景观，改善公共环境；二是从美国人口和土地资源的关系而言，美国人口少，人均土地资源丰富，人均耕地达11亩之多，食物供给不是其社会的主要问题，因此从联邦和地方政府角度，没有必要强迫矿业主将露天矿区破坏土地必须复垦成农地，而是将生态环境恢复，重造自然景观，改善公共环境，作为第一要任。

从其土地管制，以及其基本国情，美国联邦政府颁布的《土地复垦法》，其要旨是从法律上规定，矿业主开采土地所造成的破坏，必须恢复到原来状态，而不能对公共环境造成危害。为此，联邦法律规定，经批准的采矿区，在开采前必须有一系列详尽的调查记载，包括地质、地形、土壤状况、植被种类密度、野生动物种类密度、地下地上水等。边开采边复垦，采矿结束后经几年复垦整治，已恢复原开矿前状况，可向有关管理部门申请验收。验收中某一项未达到开矿前的指标（如野生动物种类密度少于原来密度）也不予通过，每五年为一个检验期，需再恢复五年方进行第二次验收，未通过验收的仍继续支付有关费用。从总体上，美国已经建立了一整套的土地复垦机制。

在美国《复垦法》颁布以前基本上是只破坏不复垦，遗留了许多废弃的矿坑和大量废弃土地。美国对复垦法实施前破坏的土地复垦十分重视，1977～1986年十年时间筹措复垦基金18亿美元，其中10亿美元用于各州土地复垦。据介绍，美国20%以上原破坏的土地已经得到复垦。1977年后破坏的土地按《复垦法》规定边开采边复垦，复垦率要求达到100%。根据现场考察的矿山复垦率已达85%以上，复垦后的土地恢复了原有的自然景观。

（二）美国土地复垦要求

美国复垦标准和要求相当苛刻。针对露天采矿来讲，从环境保护、自然景观恢复到消除对土地生态和周边环境的污染，土地复垦标准涉及到矿山废弃物处理，采矿土地恢复等诸多方面内容，其对露天采矿复垦的要求概括地讲，包括如下几个方面：

（1）控制水流侵蚀、有害物沉积和风扬，防止矿山废物对周边环境（包括水源和大气）的污染。要求矿业主在矿产开采过程中必须采用一系列的保护措施，防止降水有可能造成的矿山废物随水流失对周边环境所造成的污染；在美国采矿区，对矿山废物堆放、表面处理（如加湿，以防止灰尘飞扬）都有具体的规定，直接受当地主管部门的监管；

（2）恢复原有土地利用景观，改善公共环境。如原有土地景观是湿地，恢复后也必须是湿地，美国在这方面已经达到近乎苛刻的程度，根据现场考察，美国加利弗尼亚州罗斯维尔市几十公顷的湿地恢复工程要花费几千万美元，采矿所造成的岩石裸露，一时不能恢复植被的，也要涂上绿色，以改善公共环境；

（3）预防和处理酸性或有害污水。伴随着矿产的开采和洗矿，会产生许多酸性和有害的污水，美国明确规定，不能直接将污水排入附近河流或对地下水造成污染，矿山废水必须经过处理。目前美国矿山废水处理技术非常发达，并非常注重矿产废水资源的多级利用。根据对美国洛杉矶一个矿区的实地考察，其洗矿水经处理后，直接用于土地填埋和复垦工程，达到了矿山废水资源的重复利用；

（4）必须对土地复垦所必须的填充物进行处理，保证填充物密度达到一定的技术标准（视土地复垦后的土地用途而定），并要采取一系列措施，防止土地填充物对地下水和周边水源造成污染；在土地填埋过程中，有专门的技术监管部门负责检查填埋质量；

（5）在矿产开采过程中，要保持地表土不要与矿山废物混杂，要独立堆放，以满足土地复垦的需求；在美国采矿区现场考察过程中，土地填埋和复垦填充物分类摆放，并在填埋过程中，按照技术指标要求，以一定比例进行混合，并在地表部分，覆盖原有表土，真正达到了恢复原状的技术要求；

（6）矿山矸石和其他固体废物要堆放在适当位置，并要进行技术处理，防止可能发生的滑坡现象，避免对公共和私人财产形成直接的危害；在美国采矿区，矿山矸石和其他固体废物的堆放位置，以及堆积物的高度和坡度，视堆积物类型都有具体的规定。

（7）在采矿过程中，往往形成许多类似高墙的90度陡坡，为了避免可能产生的崩塌，以及对自然景观的危害，要求予以铲除，使其恢复到近似等高的状态；

（8）遵循“原样复垦”的基本原则，对于处于动物栖息地的破坏土地，在复垦过程中，要恢复原有植被和自然景观，使复垦后的土地重新成为水生动物，陆地野生动物栖息地。

二、 美国土地复垦的法律（法规）保障体系

（一）土地复垦的法律依据

美国是一个法制国家，几乎事事都有法，土地复垦管理也一样，每一个步骤都有具体规定，标准和要求。土地复垦基本法规为联邦《复垦法》，其地位相当于土地复垦的宪法，在不违背《复垦法》的前提下，联邦各部门，系统，各州均制定相应的具体法规，如果违背了法规，则受到相当严厉的处罚。对于复垦单位，违法是得不偿失的。所以都能自觉的按照法规要求，并按时按质按量完成复垦任务。对于不讲信誉不守法的小矿主，开完矿后便销声匿迹，土地复垦的义务则由土地所有者承担，但一旦找到逃跑的矿主则受到法律制裁。

与土地复垦有关的联邦法规有：（1）垃圾法（1899年）；（2）矿山租赁法（1920年）；（3）渔业及野生动物协调法（1934年）；（4）联邦金属矿和非金属矿安全法；（5）联邦煤矿卫生和安全法（1966年）；（6）国家环境政策法（1969年）；（7）矿业及矿产政策法（1970年）；（8）联邦污染控制法；（9）固体废弃物处理法；（10）清洁空气法及其修订案；（11）联邦露天采矿管理复垦法（1977年）；除此之外，各州还有《佛蒙特州土地利用和开发法》，以及西弗吉尼亚、印地安纳、宾夕法尼亚、俄亥俄州等38个州制定的有关露天矿土地复垦法规和12个州的土地利用管理条例。另外，联邦和各州还制定了一些行政技术法规和规程。

以上这些法规均有一定期限，到期前必须修订或声明延期使用，否则期满自动失效。1977年国会通过制定的《复垦法》有效期15年，此法已于1990年进行了修订。

（二）土地复垦的几项法律规定

美国1977年颁布现正在执行的《复垦法》条文十分详尽，共13章188条，703页，对土地复垦基金、采矿许可证和土地复垦保证金制度给予了明确规定。

1．土地复垦基金制度

复垦基金属美国国库帐中的一项。设置复垦基金的主要目的是为老矿复垦筹集资金，从1978年起到1986年已筹集18亿美元。复垦基金的交纳标准：所有从事采煤业者都根据规定交纳复垦基金，露天开采的煤矿，每吨35美分，地下开采的每吨交15美分或按该煤售价的10%（以少者为准），褐煤则每吨交10美分或其售价的2%（以少者为准），按季度上交。复垦基金50%交国库后拨内政部掌握使用，50%留在州政府专款专用。对弄虚作假，不如数交纳复垦基金的，据情节轻重，罚1万美元以下的罚金或处一年以下有期徒刑或处罚并行。

土地复垦基金的使用范围，主要有：（1）保护公众的健康，安全和福利，财产，使之免受煤炭开采的极端危害；（2）保护公众的健康，安全和福利，财产，使之免受煤炭开采的一般性不良影响；（3）恢复已受到煤炭开采的不良影响的土地，水资源和环境，包括采用各种措施，以保存和开发土壤、水域、林地、野生动物、娱乐资源和农业的生产能力；（4）与露天采矿复垦技术的发展及水质控制计划的制定方式及控制技术有关的各种研究和示范工程；（5）保护，修复，重建或增多各种受到煤炭开采作业不良影响的各种公用设施，如煤气、电供水设施、道路、休养地以及保存这些设施；（6）开发受到采煤业不良影响的公有的向公众开放的土地，包括那些为了休养、保护历史古迹，保留恢复环境目的而购得的土地及其他为了向公众提供空地、空间而购得的土地。

2. 许可证制度

不持州的管理机构或者内政部颁发的许可证，任何单位或个人不得进行新的露天采煤作业或重新打开、开发已废弃的矿井或矿区。进行露天采煤作业，申请的主要内容是：（1）许可证申请人的姓名、住址，将开采的经登记的财产注册所有人的姓名、住址；（2）与许可证所申请的地区相邻的地表和近地表层地区的情况；（3）提供从事采煤作业地区的地图及各种有法律效力的文契；（4）开采计划（包括环境评价、工艺等）；（5）采矿和复垦对矿区和流经矿区的水产生的后果的予以评价；（6）采矿后的复垦计划。许可证的审批手续是：联邦政府公有土地由联邦政府批准后发证，州政府土地由地方、市、县政府发证。